人大原主任忆监督法起草:曾考虑设蔑视人大罪

1980年8月31日中午,五届全国人大三次会议秘书处接到北京市代表团的电话报告:北京市代表团第四小组全体代表就上海宝山钢铁厂建设问题,向冶金部提出质询,要求冶金部部长亲自到会向代表说明情况。

电话报告还称,前一年的人大会议上,该小组全体成员曾为此提过提案(编注:从1983年起,提案分为议案和建议),代表们对提案的答复不满意,认为答非所问。

这次监督是否属于“共和国质询第一案”,至今仍存争议,但其意义已被铭记。

人大监督是最高层次和最具权威性的监督。2006年,监督法出台。这部具有里程碑意义的法律,从提出到出台历经近20年。

1990年,中央建议全国人大常委会拟定法律监督和工作监督相关规定。当时,程湘清是监督法起草组下属的办公室主任,也是起草组成员。

全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清近日接受采访时回忆,监督法草稿征求意见时,有一位部长感觉“总理以后不好当了”。

当时我记得监督法草稿征求意见,我去开了一个会,国务院八至十位部长来座谈。有部长说了一句话:“看了这个草稿,有一个感觉,就是总理以后不好当了”,就是因为监督法里面有一些严格监督政府的规定。 ——全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清回忆

●人大质询演变

质问改为质询 后细分为质询和询问

新京报:1980年的人大会议上,北京市代表团就上海宝山钢铁厂建设问题提出质询,要求冶金部长亲自向代表说明情况,有人说这是全国人大历史上的第一次质询案。能回忆一下这件事吗?

程湘清:严格地讲,这不是质询第一案。因为质询有严格的程序,必须提出质询案,在人大会议上经过主席团,常委会上经过委员长会议,审议通过后列入会议议程,然后才能质询。

当时代表们对宝钢建设意见很大,提的意见很尖锐,当场叫有关负责人来回答问题,这算是询问。

新京报:这之后就没有过“质询”?

程湘清:后来有过。六届全国人大的时候,有代表在大会上就故宫博物院的保护提出质询案,说故宫是我国的文化遗产,很珍贵,怎么能叫外国人进去拍电影,这样会损害建筑的。我记得当时王汉斌(编注:时任全国人大常委会秘书长)同志讲过,他当时很重视这件事,专门请文物保护单位向代表做了回答,说是外国人进去拍电影,是严格的、有保护措施的,不至于损害故宫建筑。

新京报:1978年修宪的时候,宪法将“质问”改为了“质询”,是不是降低了监督的严厉程度?

程湘清:1954年宪法的提法是“质问”,1978年宪法将“质问”改成“质询”。后来修改全国人大组织法,把“质问”分成“询问”和“质询”。询问的情况比较多,常委会会议或者分组会议上,有委员提出询问,由国务院或者有关部门回答;质询的程序是很严谨、严格的。

十一届人大常委会以来,增强了询问,进行专题询问,这个形式很好。

新京报:有质询和询问以来,到现在为止少有质询,是说没有这个必要,还是受制于其他因素开展得比较少?

程湘清:质询更加严厉,一般来说,要形成质询案是比较重大的问题,因此要比较慎重。

●监督法立法

监督法起草争议点是监督宪法的实施

新京报:你参与起草过监督法,这部法律从正式提出到出台历经近20年。能不能回忆一下监督法当时争议最大的是什么?面临的最大难点和争议点是哪个方面?

程湘清:监督法起草最大的难点和争议点是监督宪法的实施。全国人大及全国人大常委会的职责是监督宪法的实施,我们起草监督法的时候,征求了多方面的意见,召集专家学者、法学界的人士,连着开三天专家座谈会来论证,其中一个突出的难点就是怎么样把监督宪法的实施落到实处。

新京报:当时制定监督法的时候,曾经考虑过要设立一个蔑视人大罪,最后为什么没有写入法律?

程湘清:当时就是为了加强监督力度,叫蔑视人大罪,这个现在看来过于严厉了。

新京报:当时提出这个罪名的原因是什么?因为现实中这种现象比较严重?

程湘清:也不是“藐视人大”的现象严重。如果人大监督工作不力,群众代表反应很大,所以要提高人大的监督力度。当时有人提出,要在刑法中,将蔑视人大罪列为一个罪名。

新京报:我们看到1989年湖南发生一起罢免案,人大代表罢免了一名副省长。此前,这名副省长接受人大代表质询的表现不佳,引起代表们不满。当时全国人大是怎么看待这件事的?

程湘清:这是人大工作中的正常现象。当时这名副省长,本身没有多大的贪腐问题,但这个人就是对代表特别不尊重,代表非常不满意,就把他给罢免了。

新京报:当时除了有蔑视人大罪,还有政府工作报告通不过总理自动辞职的设想,包括弹劾的条款,最后为什么没有写入监督法?

程湘清:这些规定需要考虑我国的国情和现实情况,有些规定当时是过于严厉,过于严厉就不太实际,实现不了。

新京报:这些想法有没有向国务院征求意见?他们是什么意见?

程湘清:当时我记得监督法草稿征求意见,我去开了一个会,国务院八至十位部长来座谈。有部长说了一句话:“看了这个草稿,有一个感觉,就是总理以后不好当了”,就是因为监督法里面有一些严格监督政府的规定。

新京报:能不能举几个例子,介绍一下监督法对实际监督工作有什么影响?

程湘清:大家知道,预算监督是一个很难的事情,这是一项专业性很强的工作。全国人大、省级人大有关预算的材料都是一大摞,让代表在很短的时间内翻一遍这些文件都很困难,再让代表提出审议意见,那真是强人所难,太不容易了。

人大会议会期不长,在有限时间去监督预算这么复杂、专门性很强的问题,代表怎么办?我们当时想了一个办法叫重点审查,监督法关于预算监督提出了几条,比如重点审查预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位情况等。就是要对部分内容重点审查,不要面面俱到。

包括常委会工作报告监督,常委会听取和审议“一府两院”的工作报告,这是对“一府两院”工作监督的基本方式,过去我们在监督法草稿中作了详细规定。现在的监督法,我认为规定得也比较完备。监督法出台后,在一次研讨会上,有人贬低这部法的时候,我就替这部法说话,说这部法律有几大优点,既然法律通过了,我们必须严格执行。

●解读人大监督

人大通过监督来支持“一府两院”

新京报:你怎样理解人大对政府的监督?

程湘清:上世纪80年代末90年代初,在人大会议上,全国人大代表一讲起人大常委会工作报告,最常说的一句话叫“立法成绩很大,监督工作不力”,也就是说人大代表对人大的监督工作有意见,希望加强力度。

针对有的人把人大监督看成一种麻烦,是找茬子,彭冲同志(编注:曾任全国人大常委会副委员长)指出,在我们国家任何机关和个人都必须接受监督。人大监督就是人民的监督,或者说人大监督是人民监督的主要形式。实践证明,加强人大监督有利于健全决策体系,使我们党和国家的决策更加正确,减少失误,有利于消除腐败,国家机关得以高效合理运转。

新京报:现在一方面在强调人大对政府的监督,另一方面又提出人大和政府不唱“对台戏”,这两个观点之间是否矛盾?

程湘清:这是一致的。因为“一府两院”和人大都是在中国共产党领导下的国家机关,这些国家机关只是分工的不同,所以人大和“一府两院”的关系既是监督与被监督的关系,也是支持的关系,通过监督也是支持它的工作。因为监督包括纠正一些错误,纠正错误也是一种支持。

本版采写/摄影 新京报首席记者 关庆丰

(原标题:曾考虑设“蔑视人大罪”)

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